Ethique et Responsabilité Dans le Service Public Africain

Ethique et Responsabilité Dans le Service Public Africain

Par Sadig Rasheed

Les mesures pour renforcer l'étique et la responsabilité sont souvent un point essentiel inscrit à l'agenda de la réforme du service public dans les pays en voie de développement et les pays développés. Ces dernières années, le débat sur les violations morales et les efforts pour les freiner et pour renforcer la responsabilité se sont intensifiés en Afrique, principalement pour quatre raisons :

-        l'augmentation de la fréquence des pratiques immorales et le manque de responsabilité ;

-        la vague de libéralisation politique dans laquelle l'Afrique a plongé depuis 1989 et qui a donné à une société en herbe le courage de demander l'application de codes de moralité et la condamnation de ceux qui les violent;

-        une reconnaissance progressive de la contribution des pratiques immorales aux difficultés financières auxquelles de nombreux pays africains doivent faire face; et

-        la pression exercée par les bailleurs de fonds extérieurs qui exigent que les pays africains s'attachent plus scrupuleusement à assurer une bonne gouvernance et à réduire le gaspillage et la dissipation des ressources.

Le manque de responsabilité, le comportement immoral et les pratiques de corruption se sont tellement répandus, devenant même des normes institutionnelles de comportement en Afrique, que l'on peut parler à juste titre d'une crise de moralité dans les services publics africains.

Alors que certains pays, comme la Namibie ou le Botswana, se distinguent par des niveaux"acceptables" de corruption, la réalité est malheureusement différente dans la majorité des pays africains.

En dehors de la corruption inconditionnelle, le patronage, le népotisme, le détournement de fonds, le trafic d'influence, l'utilisation de sa position pour son enrichissement personnel, le favoritisme de parents ou d'amis, le travail au noir, la partialité, l'absentéisme, les arrivées tardives au travail, l'abus des biens publics, la fuite et/ou l'abus d'informations gouvernementales sont des manifestations courantes de cette situation critique.

L'impact négatif évident de telles pratiques sur la productivité, la réactivité, la légitimité et la transparence des gouvernements, la mise en œuvre effective des politiques, et les efforts pour engendrer le redressement et le développement dictent en général le besoin d'engager des actions concertées entres toutes les personnes concernées pour traiter ce problème débilitant.  

Traiter avec succès ce phénomène nécessite une compréhension plus profonde des causes sous-jacentes. Les divers auteurs qui ont tenté de donner une explication plausible du problème ont souvent distingué l'une ou l'autre dimension comme facteur le plus crucial. Certains affirment cependant que la question n'est pas si simple et que des facteurs politiques, culturels et économiques sont à la racine du problème multidimensionnel.

Au fil des années, l'Etat africain s'est transformé peu à peu en entité non démocratique, autocratique, et patrimoniale. Etant essentiellement un véhicule exécutant la volonté et les caprices non remis en question d'une élite dirigeante irresponsable, l'Etat est devenu un terrain idéal de reproduction des forces extrêmes engendrant un comportement immoral. Même avec la transition vers une libéralisation politique plus importante, le paternalisme est une qualité dont l'Etat doit effectivement se débarrasser.

Parce que le recrutement dans le service public a été et est toujours très influencé par le patronage et les facteurs politiques, les loyautés, les engagements et les actions des fonctionnaires publics sont souvent guidés et façonnés par leurs loyautés primordiales plutôt que par les exigences d'un professionnalisme impartial.

La nature omniprésente de l'Etat, son contrôle surdéveloppé des affaires économiques, les pouvoirs de licenciement et d'approbation dont sont investis les fonctionnaires publics ont créé de grandes opportunités d'abus professionnel à des fins d'enrichissement personnel.

La question quant à savoir si la crise économique est une cause ou un effet de la crise éthique en Afrique est toujours très discutée. Certains sont néanmoins d'avis que, alors que les deux crises se renforcent sans aucun doute mutuellement, la détérioration rapide des conditions économiques - que connaît la majorité des pays africains depuis le début des années 80 - a encouragé davantage les titulaires des bureaux publics, tant politiciens qu'administrateurs, à chercher et à obtenir des compensations en échange de leurs services et qu'elle a affaibli leur aversion et leur horreur de telles pratiques.

Peut-on remédier à la situation?

Plusieurs tentatives ont été entreprises au cours des années pour combattre les pratiques de corruption et de violations éthiques. La promulgation de règles et la mise en place de mécanismes institutionnels pour renforcer le comportement moral sont communs à toutes ces tentatives.

En 1975, le Nigéria a promulgué un Code de conduite qui a été intégré par la suite dans les constitutions de 1979 et de 1989, exigeant des hauts fonctionnaires de ne pas autoriser leurs intérêts personnels à entrer en conflit avec leurs responsabilités officielles, de ne pas s'impliquer dans des engagements pécuniaires secondaires, de ne pas exploiter des comptes dans des banques étrangères, de ne pas demander de cadeaux, de déclarer leurs biens lors de leur entrée en fonction, tous les quatre ans et à la fin de leur contrat.

En 1957, l'Ethiopie a promulgué un article spécial dans le code pénal civil qui, sous le titre "Rupture de la confiance et délits contre les intérêts du gouvernement et du service public", couvrait des clauses gérant notamment la perception de gains mal acquis, l'abus ou le gaspillage de biens publics, la fraude de documents publics, les pratiques de corruption, et l'acceptation d'avantages non dus.

La Côte d'Ivoire a promulgué une loi contre la corruption et un "Certificat de lutte contre la corruption" en 1977.

Divers organismes ont aussi été mis en place pour freiner les violations éthiques. Le système de médiation chargé d'arbitrer les litiges entre les citoyens et l'administration a été mis à l'épreuve au Ghana, au Nigéria, en Namibie, au Soudan, en Zambie, en Tanzanie et au Zimbabwe.

Le Nigéria a instauré un comité de réclamations publiques en 1975 pour enquêter sur les plaintes relatives à des actes administratifs commis par des hauts fonctionnaires, ainsi qu'un comité des comptes publics en 1966 pour assister les législateurs dans leurs fonctions de surveillance des bureaux exécutifs quant à la dépense des fonds publics.

Des organismes identiques ont été mis en place dans d'autres pays, comme par exemple le comité de contrôle des travailleurs (1987) et la "Cour spéciale" pour juger les délits relatifs à l'exploitation, au gaspillage et à l'abus de l'autorité, à la pratique de corruption et au favoritisme (1981) en Ethiopie; le Groupe anti-corruption (1975), la Commission de renforcement du code de direction (1973) et la Commission permanente d'enquête (1966) en Tanzanie.

Dans certains cas, ces initiatives ont en partie réussi à réaliser certains des objectifs directs cachés derrière ces mesures. Cela n'a cependant pas été généralement le cas. Plus important est le fait que la fréquence de violation éthique s'est accrue, même dans des pays où un grand nombre de contrevenants ont été soumis à une enquête et/ou condamnés.

Reste la question cruciale: pourquoi ces mesures ont-elles été en général un échec ? Est-il réaliste d'espérer remédier à cette situation étant donné l'étendue du malaise de conduite immorale et, jusqu'ici, le succès limité de son traitement?

En premier lieu, ces mesures étaient un échec car elles ont été introduites dans un environnement politique et politicien qui contribuait insuffisamment au succès de ces mesures. Lorsque la grande corruption sévit au niveau supérieur du gouvernement et des politiques, la nature de la gouvernance reste fondamentalement non démocratique, irresponsable et patrimoniale.

Là où les systèmes de patronage sont restés intacts, on peut à peine espérer mettre en vigueur des mesures contre le comportement immoral avec un quelconque degré de sérieux ou espérer que les systèmes et les institutions visant à renforcer l'éthique fonctionneront sans ingérence. Donc, la nature de l'Etat, de la gouvernance et de l'engagement au plus haut niveau politique sont des conditions nécessaires pour arriver à freiner et à condamner avec succès les violations éthiques.

Deuxièmement, les mesures introduites ont été essentiellement de nature partielle, se focalisant surtout sur les sanctions.

Troisièmement, de nombreuses institutions mises en place pour encourager la moralité et la responsabilité ont souvent manqué de ressources, de visibilité publique, d'impartialité et de soutien public nécessaires à leur succès.

L'ampleur du travail pour traiter les pratiques de corruption et pour encourager la moralité et la responsabilité dans le service public africain ne doit pas être sous-estimée. Malgré des expériences désastreuses dans ce domaine, il est toujours possible d'en tirer de grands bénéfices.

A cet effet, il est nécessaire que le gouvernement et le public appliquent de manière consciencieuse et soutenue des mesures globales se renforçant réciproquement - pas simplement des solutions partielles - pour faire face à la nature multidimensionnelle du problème, dans le cadre d'une gouvernance démocratique, réactive, transparente et responsable.

Un agenda détaillé pour encourager l'éthique et la responsabilité dans les services publics de l'Afrique contemporaine devrait englober les points suivants :

-        Stimuler et encourager des mesures aptes à renforcer les normes professionnelles et morales.

-        Mettre en avant et affirmer des politiques saines sur le recrutement, la formation et la gestion du personnel du service public.

-        Encourager les associations du service public à jouer un rôle catalytique dans l'institutionnalisation des valeurs professionnelles et dans la défense des intérêts ayant rapport avec la profession.

-        Créer une psychologie du service dans la vie publique et politique.

-        Créer, renforcer et soutenir l'intégrité et l'efficacité des institutions publiques en matière de responsabilité.

-        Réduire une centralisation et une bureaucratie excessives.

-        Mettre en vigueur, améliorer et renforcer effectivement des outils légaux, des codes de conduite et des arrêtés qui encouragent l'éthique et la responsabilité.

-        Etablir des coalitions d'associations professionnelles et de la société civile pour dévoiler et combattre la corruption.

-        Informer par des campagnes de masses de l'étendue et du coût de la corruption et du comportement immoral.

-        Poursuivre en justice, de manière systématique et impartiale, les contrevenants.

-        Stimuler la participation de la population pour garantir la réactivité, la responsabilité et la transparence de la gouvernance.

Ce dernier point de l'agenda détaillé demande une discussion plus approfondie. Même les meilleures garanties et les meilleures pratiques sous les systèmes de gouvernance démocratique peuvent céder aux abus, comme l'a démontré à plusieurs reprises l'expérience des pays développés.

C'est pour cette raison qu'une garantie considérable de normes supérieures de moralité et de responsabilité doit relever de la capacité des citoyens, des organisations et des associations populaires à tenir les fonctionnaires publics et les politiciens responsables de leurs actes et également s'assurer que les institutions publiques remplissent leurs fonctions de manière correcte et responsable.

En Afrique, le processus de réforme politique en cours devrait renforcer de telles opportunités.

Enfin, il ne faut pas négliger la dimension internationale de la crise éthique.

La corruption des hauts fonctionnaires publics dans les pays en voie de développement a souvent été employée par les hommes d'affaires des pays développés comme une méthode juste et légitime pour favoriser l'exportation.

Dans les pays industrialisés de nombreux gouvernements passent la corruption sous silence, certains l'encouragent ouvertement et d'autres accordent même des réductions d'impôt sur les pots-de-vin.

Il est urgent de renforcer le comportement éthique au niveau international enfin de pouvoir réduire la grande corruption dans les pays en voie de développement - dont l'Afrique - résultant des transactions d'activités internationales.

Ces dernières années, Transparency International a joué un rôle appréciable en tirant la sonnette d'alarme sur ce problème et en demandant la prise d'actions pour y remédier. N'importe quel progrès significatif dans ce sens demanderait un accord sur des conventions internationales et leur mise en vigueur stricte visant à condamner les corrompus, renforcer des systèmes internationaux d'intégrité, instaurer des lois de divulgation des comptes extérieurs, le rapatriement des biens et des paiements acquis par voie de corruption internationale.

La communauté internationale est cependant loin de tout consensus susceptible d'aborder de telles mesures.